孙久文: 我国边境城镇体系建设的条件与价值

自“一带一路”倡议提出以来，国务院先后印发了《关于支持边境重点地区开发开放若干政策措施的意见》《兴边富民行动“十三五”规划》等一系列文件，明确新时代边境城镇作为内陆对外开放直接窗口的重要作用，以及从国家区域发展战略的高度加快边境城镇体系建设的需要。迈入新时代，《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出要强化边境地区城镇功能。边境城镇将以此为指导，优化职能定位、空间结构和组织形态，作为对外开放的排头兵参与边境自由贸易区和边境开放经济带的建设，拓展边境城镇参与国际合作的领域。在国家“十四五”规划当中，进一步把边境地区的发展提高到一个新的高度，提出“推进兴边富民、稳边固边，大力改善边境地区生产生活条件，完善边境城镇体系，支持边境口岸建设，加快抵边村镇和抵边通道建设，推动边境贸易创新发展，加大对重点边境地区发展精准支持力度”，边境地区的建设与发展进入一个新的时期。

在此背景下，围绕我国边境城镇体系建设方面的主要历程与发展目标，贯彻国家“十四五”规划，需要系统梳理我国边境城镇体系现状及特征，研究边境城镇体系建设的总体战略、重点任务和政策举措，不仅对边境地区加快城镇体系建设、强化城镇功能、保证“十四五”时期实现共同富裕和区域协调发展具有重要意义，而且对我国依托“一带一路”经济走廊建立对外开放的战略高地，开启同中亚、南亚、西亚、东北亚、东南亚地区的亚洲国家的经贸平台，加快形成面向东欧国家的商贸物流枢纽，进一步发展高质量外向型经济，应对贸易保护主义，提高中国在经济全球化和世界舞台的影响力，具有深远战略意义。

面向“十四五”时期，国家大力实施区域协调发展战略，推动国民经济高质量发展。在这个新的发展阶段，中国高质量发展离不开各个地区的协同并进。作为一个海陆兼备的国家，中国拥有长约2.28万千米的陆上边境线。若将省级行政单位作为研究的空间尺度，边境地区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西以及甘肃共9个省(自治区)，总面积约为595.1万平方千米，同朝鲜、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、越南等14个国家接壤，具有得天独厚的区位优势。新时代背景下，构建科学合理的边境城镇体系对2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国的战略意义重大。

中国陆上边境线漫长，边境各省份分别处于不同的国际经济圈：东北三省与内蒙古东部面向东北亚，内蒙古西部和新疆沟通中亚，西藏朝向南亚，云南、广西以东南亚为重点发展对象。结合现有文献，将边境省份一分为五，划分为五个地区展开对城镇体系的分析具有合理性。

辽中南城市群和哈长城市群是东北边境地区城镇体系的核心。辽中南城市群位于东北边境地区南部，规划范围包括以沈阳和大连为中心的9个市，分别是辽宁省的沈阳市、大连市、鞍山市、抚顺市、本溪市、丹东市、辽阳市、营口市、盘锦市。总面积为8.38万平方千米。2020年常住人口为2821万人，GDP为1.90万亿元，分别占全国的2.04％、2.55％。哈长城市群由11个市州构成，具体包括黑龙江省哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、牡丹江市，吉林省长春市、吉林市、四平市、辽源市、松原市、延边朝鲜族自治州，总面积为27.85万平方千米。常住人口总数为4693万人，GDP为2.56万亿元，分别占全国的3.39％、3.44％，是东北边境地区城镇体系的关键组成部分，处于京哈广大动脉的北段，对推进新型城镇化、拓展区域发展新空间起着关键作用。

呼包鄂榆城市群是内蒙古边境地区城镇体系的轴心。呼包鄂榆城市群横跨内蒙古自治区和陕西省，规划范围包括：内蒙古自治区的呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市，陕西省的榆林市。呼包鄂榆城市群的总面积为13.17万平方千米。2020年常住人口总数为1006万人，GDP为1.42万亿元，分别占全国的0.73％、1.91％。内蒙古地域狭长，除呼包鄂榆城市群外，蒙东的呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟、赤峰市、通辽市也是内蒙古边境地区城镇体系的关键组成部分。与内蒙古边境地区相连的还有一段甘肃边境地区，边境线长65千米，属酒泉市肃北蒙古族自治县【鉴于甘肃的边境线比较短，且只涉及马鬃山镇，本文是按照省级行政单位进行研究的，故数据当中未包括甘肃省】。

新疆是我国面积最大的边境省份，形成“一圈多群三轴”的城镇总体空间格局。“一圈”指乌鲁木齐都市圈，是我国西北边境地区建成的重要经济增长极，发挥对外交流通道、重要能源工业基地和人文旅游交流中心的作用。“多群”指喀什－阿图什、伊犁河谷、库尔勒、克奎乌、阿克苏、库车、麦盖提－莎车－泽普－叶城、和田－墨玉－洛浦、阿勒泰－北屯、博乐－阿拉山口－精河等绿洲城镇组群，是新疆新型城镇化的核心空间构成。“三轴”指兰新线城镇发展轴、南疆铁路城镇发展轴、喀什－和田新兴城镇发展轴。

西藏是我国人口密度最低的省区，农牧民居住分散，广大边境地区的发展面临诸多困难。在此背景下，加快特色中小型边境城镇建设对西藏繁荣稳定发展发挥着不可替代的作用。近年来，西藏在边陲小城镇的空间布局与组织形态架构中进一步强化中心节点城市—拉萨的带动作用，日喀则作为副中心城市的拱卫辅助作用也得到发挥，从而构成藏南宽谷山原城镇发展区、藏东南山地城镇发展区、藏东“三江”流域城镇发展区、藏北高原城镇发展区和藏西高原城镇发展区五个特色城镇区域。

西南边境地区主要包括云南和广西两省区。云南省依据“强区、富带、兴群、促廊”的空间体系建设路线，开发“一区、一带、五群”为主体的点线面结合总体空间结构。“一区”指的是滇中城市集聚区，“一带”即边境开放城镇带，“五群”即滇西城市群、滇东南城市群、滇东北城市群、滇西南城市群、滇西北城市群，使得全省空间获得点轴扩散、带状辐射的充分开发。广西则按照协同发展、以大促小的边境城镇组织形态建设方针，凭借交通基础设施的桥梁作用，发展增长极集聚能力强、周边卫星城镇优势互补的城市群与城镇群，形成北部湾城市群和桂中、桂北、桂东南城镇群，涵盖全省约五分之四的城镇人口。

复杂多变的地缘政治问题始终制约着我国边境地区城镇体系建设。首先，边境地区与邻国接壤，扮演着抵御外部风险的角色，处于国家核心的战略地位，是维护国家安全的重要空间。因此，巩固和发展与邻国的政治关系，边境地区首当其冲。基于这一特殊的职能，边境地区城镇体系的建设形势愈加复杂，在建设过程中须因地制宜地进行合理规划与布局。其次，随着对外开放范围不断扩大、程度不断加深，特别是“一带一路”倡议的提出，国与国之间的交流愈加频繁，在边境地区形成全方位、多层次、宽领域开放格局的同时，也易滋生不稳定因素，进而阻碍边境地区城镇体系建设。再次，边境地区地形沿国境线狭长，城镇分布少，致使区域结构不稳定，城镇体系构建起来有难度。总之，囿于复杂多变的地缘政治环境，深化边境地区城镇体系建设任重道远。

我国边境八个省(自治区)面积约占全国总面积的57％(甘肃省面积未计算在内)，但2020年第七次人口普查数据显示边境地区常住人口不足全国总人口的18％，东北区、内蒙古区在2012—2020年还存在人口流出趋势，因此边境地区人口密度低，边境城镇体系中不易形成超大型城市。同时，边境地区大多为多民族聚居地，有着多元的民族文化。由于不同民族在风俗习惯、生产生活等各个方面具有独特性和差异性，即“十里不同风，百里不同俗”，导致边境地区的不同区域、不同民族间难以进行分工合作，制约着我国边境地区城镇体系的形成与发展。进一步，由于跨境民族的大量存在，加之部分边境线缺乏天然屏障，使得边境地区易受境外宗教文化和思想的冲击，出现民族分裂主义、恐怖主义、宗教极端主义等危害边境安全的成分，加剧边境空间分布的碎片化、分散化，严重影响边境地区城镇体系的建设。

从不同的空间层次考虑，边境地区经济发展水平失衡体现为三个方面。其一，边境地区与其他地区的经济发展失衡。五大边境地区经济发展水平相对落后，主要表现在城镇化率低、人均收入少、教育水平落后、基础设施建设不完善、失业率高等方面，导致边境地区的城镇化体系建设落后于国家平均水平以及沿海地区。2020年我国常住人口的城镇化率已逾60％，新疆区、西南区、西藏区均在全国平均线以下，五大地区中最低的西藏区不足36％。其二，七大城市群和其他边缘城市经济发展水平失衡。五大边境地区先后建成哈长城市群、辽中南城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、藏中南城市群、北部湾城市群、滇中城市群等七大边境城市群。作为边境城镇体系建设的主要承载空间，七大城市群内并未包含边境地区内的部分“老、少、边、山、穷”的边缘城市。若城市群的极化效应大于涓滴效应，则城市群与边缘城市经济发展水平差距将持续扩大。其三，七大城市群内部经济发展水平失衡。核心城市集聚城市群或边境地区内的优势资源，可能对城市群内其他城市产生阻碍作用或不利影响，使得城市群内部一体化程度低，并随着不断的累积因果循环效应，加剧城市群内部的不平衡，阻碍城市群发挥其带动作用，不利于边境地区形成具有完整性、层次性、动态性的边境城镇体系。

经过几十年的发展与建设，我国边境地区的城镇体系已经初具规模，对边境地区的经济社会发展起到了支撑的作用。具体来讲，我们从三个方面来评价这些作用。

随着“一带一路”倡议的推进，中国与“一带一路”国家的国际区域合作，逐渐成为我国对外经济贸易的基本盘。国家在辽宁、黑龙江、云南、广西等4个边境省区共12个片区进行自由贸易区试点，试点面积覆盖479.59平方千米。边境地区由此迎来对外开放的新局面：一方面吸引外商投资能力增强，另一方面对外投资规模和质量提升。迈入新时代后，2020年边境地区外商投资企业数相比2012年增加13.5％【党的十八大后，社会主义进入新时代，2020年为可获得的最新数据，故本文选择2012年和2020年为重要时间节点。数据来源于2020年国民经济和社会发展统计公报】，促使外商投资总额几何式增长，2020年的投资额是2012年的3.7倍(见图1)。

图1 2012—2020年边境地区外资企业数及投资总额

资料来源：EPS数据库

边境地区外商投资总额大致以2012年、2016年和2019年为重要时间节点，增长速率出现转折。2012年党的十八大召开，社会主义迈入新时代，“一带一路”倡议提出后外资企业进驻条件进一步放宽，投资总额稳步上升；2016年是“十三五”开局之年，“十三五”时期将加快民族地区发展置于战略高地，习近平总书记提出构建人类命运共同体的新思想，边境地区外商投资额“引进来”的速率进一步加快；2019年全国两会审议通过了《外商投资法》，通过完善政策法规更好